Cuarentena y control jurídico de los Decretos COVID-19: el debate continúa

(Publicado en El Espectador el 27/04/2020 https://www.elespectador.com/opinion/cuarentena-y-control-juridico-de-los-decretos-covid-19-el-debate-continua-columna-916831)

Por: Julián Gaviria Mira (@juliangaviriam) y Esteban Hoyos Ceballos (@ehoyosce) *

En las últimas semanas hemos venido discutiendo, junto con otros académicos, las implicaciones jurídicas de las medidas tomadas por el Gobierno con ocasión de la crisis generada por el COVID-19. En la última de estas columnas ofrecimos las razones por las cuales la Corte Constitucional debía asumir el estudio de la constitucionalidad de los llamados “decretos de cuarentena”. Por esta razón, junto con algunas organizaciones de derechos humanos y otros académicos suscribimos un memorial solicitando a la Corte Constitucional que revise oficiosamente los decretos de aislamiento obligatorio emitidos por el Gobierno Nacional durante la pandemia. Creemos que, en momentos de excepcionalidad, los controles jurídicos (y en especial, aquellos en cabeza del juez constitucional) se deben ver reforzados.

En esta columna no repetiremos los argumentos que nosotros y otros autores han ya expresado en las columnas de opinión citadas, sino que nos concentraremos en una objeción particular a nuestro pedido a la Corte. La objeción es la siguiente: si es cierto, como decimos nosotros, que lo que debe primar al momento de determinar la competencia para revisar los actos del Ejecutivo es la sustancia de dichos actos (si son materialmente decretos de emergencia o decretos ordinarios), entonces deberíamos llegar a la conclusión de que también es competente la Corte para revisar la constitucionalidad de las declaratorias de cuarentena de los gobernadores y alcaldes. Esto sería así, pues el contenido (la sustancia) de estos decretos departamentales y municipales es similar (si no idéntico) al de los decretos nacionales.

Esta es una importante observación, vinculada con otras que se han formulado, y que debe ser respondida satisfactoriamente por quienes defendemos que corresponde a la Corte Constitucional la revisión de la constitucionalidad de los decretos de la cuarentena. En la discusión no puede optarse simplemente por ignorar este cuestionamiento para justificar la competencia de la Corte Constitucional en la materia. Para resolver la cuestión es necesario dividir el problema que se plantea en sus diferentes partes y ver de esta manera cuál es el error en el razonamiento.

El problema, tal como ha sido planteado, supone que quienes solicitamos el control por parte de la Corte Constitucional de los decretos de la cuarentena, lo hacemos amparados en consideraciones exclusivamente materiales. Si esto es así, argumentan, y no es posible diferenciar entre los decretos nacionales y territoriales por su contenido, aceptar la inclusión de elementos sustantivos al momento de determinar la competencia llevaría a una solución absurda, pues la Corte Constitucional debería asumir también la revisión de los decretos de cuarentena expedidos por gobernadores y alcaldes (desplazando de esta manera a la jurisdicción contenciosa). Esto llevaría a una concentración indeseable de la facultad del control en cabeza de la Corte Constitucional, a una sobrecarga de trabajo de la justicia constitucional y sería claramente contraria al artículo 241 de la Constitución que no señala facultades de control frente a decisiones territoriales en cabeza de la Corte.

Para evitar estos malos resultados, nos invitan los defensores de la posición formalista a aceptar la tesis contraria. No se deben tener en cuenta elementos sustantivos al momento de determinar la competencia de la Corte Constitucional (no es necesario preguntarse si los decretos son o no materialmente legislativos), sino que se debe recurrir, de forma exclusiva, a los elementos formales. La cuestión es que las opciones planteadas por los defensores de la posición formalista no son exhaustivas. Existe una tercera opción que sí tiene en cuenta elementos sustantivos, pero que no considera que la sola presencia de estos elementos baste para determinar la competencia.

Lo que esta última posición propone (y es la defendida por nosotros) es que es posible distinguir entre materias reguladas, autoridades y procedimientos, y que diferenciar entre estos elementos permite a su vez distinguir entre los decretos nacionales, los decretos territoriales y su régimen jurídico. Consideramos que, en efecto, es posible encontrar diferencias y que estas llevan a considerar que la Corte Constitucional debe asumir la revisión de la constitucionalidad de los decretos nacionales de cuarentena, pero no los territoriales.

Lo primero que se debe observar es que en el caso de los decretos nacionales la autoridad que puede expedir tanto los decretos legislativos como los decretos ordinarios es la misma: el Gobierno Nacional. Hay pues un elemento “formal” aquí de gran peso. La Constitución en su Artículo 215 encomienda a la Corte Constitucional la revisión de la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de los estados de emergencia: no la de los gobernadores o alcaldes. En efecto, el Gobierno declaró una emergencia económica, social y ecológica días antes de expedir los decretos de cuarentena y la pregunta que queda es si dichos decretos fueron o no expedidos en desarrollo de la emergencia declarada.

Aquí viene el segundo aspecto al que se debe prestar atención. Al Gobierno Nacional se le presenta una opción que no tienen ni alcaldes ni gobernadores. Sea cual sea la fuente legal citada como apoyo por unos y otros, es claro que dichas decisiones son actos administrativos cuya legalidad y constitucionalidad será evaluada por la jurisdicción contencioso-administrativa. Para el Gobierno Nacional la cuestión es distinta. Dependiendo de cuál fundamento legal cite en el encabezado de su decreto (o al menos esto piensan los defensores de la tesis formalista), el Gobierno puede “elegir” el juez que ejercerá su control. Esta simple formalidad determinará si el juez es el Consejo de Estado o la Corte Constitucional. No sólo esto; esa simple formalidad determinaría si la facultad de expedir estos decretos está limitada en el tiempo o no lo está. A esta aparente posibilidad de elegir el juez que ejercerá su control es a lo que nos oponemos quienes defendemos que la sustancia sí importa al momento de determinar quién es el juez competente para la revisión de la constitucionalidad de los decretos de cuarentena.

Reiteramos entonces que creemos que es posible solicitar a la Corte Constitucional que controle los decretos de la cuarentena sin que ello implique señalar que deba conocer también de los decretos expedidos por gobernadores y alcaldes. Esta discusión, en todo caso, no resuelve algunas de las cuestiones que con ocasión de los decretos territoriales de cuarentena han surgido en las últimas semanas. Por ejemplo, cuál es el fundamento constitucional y legal de las competencias que están ejerciendo gobernadores y alcaldes; cuáles son los mecanismos de coordinación más idóneos entre los gobiernos territoriales y el Gobierno Nacional y en qué medida las decisiones tomadas por algunos alcaldes y gobernadores superarían un examen de proporcionalidad. Esperamos abordar algunas de estas cuestiones en futuras columnas.

Creemos que la respuesta al COVID-19 va a definir una especie de "nueva normalidad constitucional" a la que no se puede responder con estados de excepción. Al contrario, hay que preparar desde ya el marco institucional para esa nueva normalidad. Y esto va a requerir de una reflexión constitucional permanente sobre cómo compatibilizar el necesario margen de maniobra de las autoridades para tomar decisiones que afronten la crisis, con la también necesaria fiscalización del ejercicio del poder, que es la razón de ser del constitucionalismo.

* Profesores de la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT (Medellín)

 

 

La amenaza a la democracia en tiempos del COVID-19

(Publicado en El Espectador el 22/04/2020. https://www.elespectador.com/opinion/la-amenaza-la-democracia-en-tiempos-del-covid-19-columna-915950)

Por: Julián Gaviria Mira (@juliangaviriam) y Esteban Hoyos Ceballos (@ehoyosce)

En los últimos días se ha dado un intenso debate acerca del régimen jurídico de los decretos expedidos por el Gobierno para atender la crisis generada por el COVID-19. En esta entrada quisiéramos hacer referencia a este debate y justificar por qué, junto a otros constitucionalistas, defendemos una labor activa de la Corte Constitucional en la revisión judicial de algunos de los decretos expedidos por el Gobierno.

Como se sabe, el presidente de la República decretó el Estado de emergencia económica, social y ecológica el pasado 17 de marzo. Esta declaratoria habilita al presidente para expedir los denominados decretos legislativos, decretos que tienen el mismo rango que la ley y, por esta razón, pueden modificarla, derogarla o suspenderla. De forma simple, una vez se declara un estado de emergencia el Gobierno adquiere poderes legislativos y puede entonces ejercer la función que, en principio, en una democracia, corresponde al parlamento.

En una situación como la descrita, los sistemas de defensa que se han ideado en los modernos Estados de Derecho para controlar el poder entran en tensión. La separación de poderes, según la cual es necesario dividir el poder y entregarlo a diferentes instituciones con el objeto de controlarlo, se ve debilitada en extremo. El presidente adquiere, de repente, la capacidad de crear normas con rango de ley y de ejecutarlas, reduciendo de forma significativa el campo de acción del Congreso.

¿Cómo se relaciona lo dicho con el debate acerca del régimen jurídico de los decretos expedidos por el presidente? Hay una cuestión técnica relevante que hemos discutido en otros artículos de opinión y sobre la que también han opinado en sus columnas juristas como Juan Ospina, Rodrigo Uprimny o Héctor Riveros. Luego de decretada la emergencia se dictan otra serie de decretos legislativos como los controversiales decretos que crean el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) o el decreto que señala que los profesionales de la salud deben estar disponibles de forma obligatoria para prestar sus servicios en esta contingencia. Sin embargo, los decretos que ordenan medidas de confinamiento preventivo obligatorio (la llamada cuarentena) fueron expedidos como decretos ordinarios, no como decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de emergencia.

Este hecho es sorprendente, pues la cuarentena impone medidas severas que limitan de una forma importante las libertades ciudadanas. Esto no quiere decir que dichas medidas, al imponer limitaciones a los derechos fundamentales, sean por esta sola razón inconstitucionales. Pueden ser en efecto proporcionales y necesarias. Lo que muchos constitucionalistas cuestionamos es que una limitación de derechos de esta magnitud pueda hacerse a través de un decreto ordinario, citando como fundamento legal un artículo del Código de Policía que, creemos, no ampara al presidente para tomar este tipo de medidas.

Por esta razón se ha considerado que estas medidas sólo hubieran podido ser tomadas a través de los poderes excepcionales que le otorga la Constitución al presidente cuando declara el estado de emergencia. Aquí volvemos de nuevo a la cuestión de la separación de poderes. La Constitución permite al presidente asumir potestades propias del legislador, pero estableció unos precisos límites que aspiran a evitar que el poder presidencial se desborde. Los límites que prevé nuestra Constitución son tres. Primero, la facultad que le otorga al presidente para expedir decretos legislativos sólo puede ser ejercida durante un tiempo determinado. Segundo, la Constitución prevé una revisión constitucional automática de estos decretos por la Corte Constitucional. Por último, el Congreso tiene el deber de pronunciarse en relación con la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas por el Gobierno conforme a la Constitución.

Ahora queda claro por qué es sumamente riesgoso asumir que los decretos del confinamiento obligatorio son decretos ordinarios. Primero, esto significa que el presidente no tiene límites temporales para el ejercicio de dicha facultad, es decir, puede decretar las medidas de confinamiento en cualquier momento. Segundo, los controles automáticos en cabeza de la Corte Constitucional quedan deshabilitados (situación que se agrava si tenemos en cuenta que en este momento el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos de las acciones de nulidad ante el Consejo de Estado). A esto se suma que los mencionados decretos de la cuarentena regulan cuestiones que serían exclusivas de la ley (pues implican graves limitaciones a derechos fundamentales), lo que hace que estos decretos sean materialmente decretos legislativos, es decir, sin importar la fórmula usada por el Gobierno al momento de su expedición, la sustancia de dichos decretos es propia de la legislación. En este punto cabe recordar el contenido del artículo 24 de la Constitución que señala que las limitaciones a la libertad de circulación deben hacerse conforme a la ley.

Todo lo discutido presenta un problema para la Corte. Tiene ante sí unos decretos que son formalmente decretos ordinarios pero que materialmente son decretos legislativos. Ante esta dificultad, la Corte debe optar por aquella opción que de mejor manera interprete el orden constitucional y democrático colombiano. Nuestra Constitución, correctamente entendida, es un instrumento que nos hemos dado con el fin de garantizar una forma de gobierno democrática y respetuosa de los derechos fundamentales. Los estados de excepción son herramientas que la misma Constitución ha dispuesto para lidiar con situaciones de crisis y en donde los procedimientos normales para la creación de la ley se ven modificados.

En condiciones normales, la Constitución establece una serie de pasos antes de que una decisión se pueda convertir en ley: se busca garantizar que haya un debate público tan amplio como sea posible en el que se presenten diversas posiciones y el cual pueda ser sometido a crítica por la opinión pública y los medios de comunicación. Cuando estamos en medio de un estado de emergencia, el procedimiento político recién descrito se invierte. El presidente toma, de forma expedita, decisiones que va comunicando a través de alocuciones vespertinas y que son sometidas a debate y crítica sólo después de su tardía publicación oficial. El proceso político, con los controles democráticos que este implica, se ve suspendido. En estas circunstancias, en las cuales la democracia se ve debilitada, los sistemas políticos modernos cuentan, todavía, con una herramienta de control: el control jurídico ejercido por los jueces. Es por esta razón por la cual nuestra Constitución estableció el control automático y expedito de los decretos legislativos.

Aquí se ve la importancia del debate que hemos querido presentar. No es una simple discusión entre juristas sin mayores consecuencias prácticas, sino que implica, en realidad, un profundo debate sobre las condiciones que hacen posible un gobierno democrático y republicano. Nos encontramos precisamente en momentos en que nuestras instituciones entran en máxima tensión --en vértigo constitucional-- y es necesario que la Corte asuma el examen de los decretos de cuarentena, ejerciendo el control jurídico correspondiente de los poderes presidenciales. En una democracia constitucional, cuando los controles políticos y democráticos se ven debilitados los controles jurídicos se deben ver reforzados.

* Profesores de la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT (Medellín, Colombia)

Artículos de opinión

Artículos de Link a nuestros artículos

https://www.elespectador.com/opinion/pandemia-y-poderes-presidenciales-un-problema-y-una-propuesta-columna-913300

https://verfassungsblog.de/pandemic-and-executive-powers-in-colombia-a-problem-and-a-modest-proposal/

Link a las columnas de Rodrigo Uprimny

https://www.elespectador.com/opinion/la-cuarentena-constitucional-columna-915234

Link a las columnas de Juan Ospina

https://lasillavacia.com/silla-llena/red-de-la-paz/medidas-de-emergencia-y-derechos-humanos-72163

https://lasillavacia.com/silla-llena/red-de-la-paz/no-hay-decretar-la-conmocion-interior-respuesta-hector-riveros-72307

Link a las columnas de Héctor Riveros

https://lasillavacia.com/opinion/hay-decretar-conmocion-interior-76173

https://lasillavacia.com/opinion/los-decretos-va-cambiar-congreso-76278

 

 

Pandemic and Executive Powers in Colombia: A Problem and a Modest Proposal

(Publicado en Verfassungsblog el 17/04/2020. https://www.elespectador.com/opinion/pandemia-y-poderes-presidenciales-un-problema-y-una-propuesta-columna-913300)

Julián Gaviria-Mira,  Esteban Hoyos-Ceballos

The way in which the events surrounding the pandemic in Colombia have unfolded, and the measures taken so far by the executive branch have led us, once again, to think about presidential powers: their scope, extent and limits. The first question we ask ourselves is: what kind of powers does the executive branch exercise when it orders measures such as national mandatory self-confinement? Perhaps in the midst of uncertainty and fear it seems natural to us that mayors, governors and ultimately the President have decided to confine us to our homes under threat of a fine if we don’t follow the precise guidelines of the various decrees and administrative acts. But such power and restriction of our freedom is a matter of concern that we must examine closely. We must also pay attention to the institutional mechanisms that are being deployed to deal with the crisis. In the current situation, not only does the what in the decision matter (i.e., mandatory self-confinement measures), but also the who and the how (i.e., whether the decisions are adopted by mayors, governors or the President – and, in the latter case, if the President does it through exceptional or ordinary powers).

On March 6, 2020 Colombia confirmed the country’s first case of Covid-19. The Minister of Health, governors, mayors and other authorities implemented various measures to respond to the transition from the containment to the mitigation phase of the pandemic. These measures included border controls, restrictions on movement, limitations on social gatherings and curfews. The Ministry of Health’s Resolution 464 of 2020 is noteworthy. Through this Resolution, the Ministry ordered mandatory self-confinement of anyone over 70 years old until May 30, 2020. The goal was to protect the population most vulnerable to the virus. A few days later, when the number of patients affected by Covid-19 was around 70, regional and local governments also ordered self-confinement measures.

The National Government’s reaction came on March 17. Through Legislative Decree 417 of 2020, President Iván Duque declared a State of Social, Economic and Ecological Emergency (hereinafter, State of Emergency) in the Colombian territory as a result of the pandemic. As mandated by Article 215 of the Colombian Constitution, the President declared the State of Emergency for thirty days invoking public health and economic reasons. Following this decree, the President, the Ministries of Health, Labor, Agriculture and several other public offices have issued hundreds of administrative acts to deal with the crisis. Amongst all the possible issues to examine in relation to this subsequent mirage of norms, we are particularly concerned about the mandatory self-confinement measures. The President adopted such measures through ordinary Decrees 457 and 531 of 2020. The constitutional sources of these decrees are Articles 189.4, 303 and 315 of the Colombian Constitution, which give the President broad powers to control public order in the country, even over the actions of mayors and governors in their territories.

In light of current events and the decisions made by the executive branch, an important debate has sparked around two main questions: what are the powers attributed to the President, and what are the appropriate legal mechanisms to face this crisis? According to the Colombian Government’s theory (the “ordinary powers theory”), general mandatory self-confinement measures are a means to preserve and restore public order and, as such, may be adopted through ordinary administrative decrees that are subject to judicial review by the Council of State (Consejo de Estado). Since these measures are ordinary powers, they can be adopted without any time limits and without a direct connection to the declaration of a State of Emergency. Governors and mayors throughout the country have defended a similar theory and derived their powers to adopt these measures from Articles 296, 305 and 315 of the Colombian Constitution.

In contrast, some constitutional scholars have defended the so-called “extraordinary powers theory”, which holds that this type of measures can only be adopted through exceptional executive powers rooted in the Constitution. The ordinary powers thesis (defended by the Government) is not simply inconvenient; it is, in our opinion, openly unconstitutional for several reasons. First, when the President adopts self-confinement measures through ordinary administrative decrees, he deactivates automatic judicial review by the Constitutional Court (Corte Constitucional). Second, to hold that this kind of powers derive directly from the Constitution and are only held by the executive branch could imply that Congress has no power to overrule acts of Government. Such an understanding of Article 189 of the Colombian Constitution grants almost unlimited powers not only to the President, but to the governors and mayors in their respective territories. This would allow for massive restrictions of constitutional rights with very few limitations, since the notion of “public order” can be interpreted very broadly.

For the reasons mentioned above, the extraordinary powers theory is preferable to the one defended by the Government. The former acknowledges a characteristic that any Constitution should have, namely, to be a useful instrument in the control of power. However, this theory also has some flaws, particularly in the current Covid-19 pandemic. There is no denying that we are going through a crisis and that as a society we face a great challenge. The declaration of a State of Emergency is therefore justified. But we also know that this situation will probably last longer than the 90-day limit mandated by the Constitution for a State of Emergency. What will happen once these 90 days have passed and it is still necessary to maintain measures of obligatory social distancing? This theory seems to imply that we will need successive declarations of a State of Emergency in coming months once the limit has been reached. What we have just described is not a minor issue since the President acquires special legislative powers during a State of Emergency. Additionally, this situation seems contrary to Article 215 of the Constitution, which establishes the strict 90-day limit for a State of Emergency.

Exceptional powers are not a lesser issue in Colombian constitutional history. The Colombian Government’s abuse of the State of Siege (Estado de Sitio) throughout the 20th century under the old 1886 Constitution led to important changes in the Colombian institutional framework. These changes took shape in Articles 212 to 215 of the 1991 Constitution, which regulate the states of exception that exist in the Colombian legal system: Foreign War, State of Internal Disturbance and State of Social, Economic and Ecological Emergency. In an institutional system characterized by the excessive weight of executive power, the aforementioned articles limit the President’s power by establishing time constraints for extraordinary powers and automatic judicial review by the Constitutional Court.

If, as many experts have suggested, the crisis generated by SARS-CoV-2 lasts two years or more, it is clear that the situation cannot be overcome in the 90 days that the Colombian Constitution establishes as the maximum term in cases of social emergency. Moreover, it is doubtful that a situation that lasts this long could be considered “exceptional”. We should begin to think about what institutional tools are at our disposal to deal with the difficulties linked to the pandemic and, specifically, how to best regulate compulsory social isolation measures.

Several institutional tools may be adequate to deal with this crisis. Favoring one tool over another depends on the particular theory defended by authors and advisors and their legal and political assumptions. According to the ordinary powers theory, an ordinary decree is the best way to impose self-confinement measures. It is expeditious, flexible, allows successive policy changes, is discretionary and makes the acts of Government subject to less strict control. According to the extraordinary powers theory, a legislative exceptional decree is the right tool. It has some of the advantages of an ordinary decree (such as its flexibility), but has stricter judicial control and fixed time limits (although it also runs the risk of granting broad powers to the President and such decrees have the same hierarchy of laws adopted by Congress).

In the Colombian case, these two theories have occupied all the space of the constitutional debate. There is, however, a third option. One that might be called the “political process’ theory” in which Congress takes a more predominant role in the crisis. The value of this theory is that it starts the process of creating a solid, comprehensive and flexible normative framework for dealing with both the current crisis and future public health events involving measures of self-confinement. This framework attends to constitutional democratic principles, where issues of this magnitude are discussed openly before Congress and scrutinized by the public.

A comprehensive normative framework should address questions such as who can order isolation measures (the national Government? Mayors? Governors? All of them?). It should specify: the coordination mechanisms to be used among the different levels of government (national, regional and local); the procedures that must be followed to take these measures (the creation of experts committees, whether it should be a requirement to have the prior opinion of an experts committee, and whether such opinion should be binding); the precise role of Congress in exercising political control; and, the judicial mechanisms that would be available to control the actions of Government. Finally, this framework should include transparency requirements in connection to data and information that would serve as the basis for self-confinement decision-making, as well as measures to mitigate the damage that self-confinement causes to the most vulnerable social groups.

These issues address some of the main concerns that institutions such as the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR) have raised recently with regards to the Covid-19 pandemic. The CESCR has recommended that responses to the crisis should be based on the best available scientific evidence. It also recommends that emergency measures and powers adopted by authorities should not be abused, and should not extend indefinitely in time. These guidelines reflect the democratic controls needed at this point in time, and suggest that the political process’ theory is a more robust basis to generate public and Congress scrutiny of measures being taken in Colombia to deal with the pandemic. Likewise, this theory allows better control of the abuse of power by establishing jurisdictional mechanisms aimed at avoiding the arbitrary exercise of the powers through the direct intervention of the Constitutional Court. Similarly, the requirement to establish formal scientific committees to accompany the executive’s decision processes, as has been done in other countries, is a way of demanding that the authorities base their decisions on solid scientific evidence.

We recognize that conversations about the fine details of political process’ theory are just starting, but it is important to embrace right away its constitutional and democratic ethos. If we keep in mind that there is a national and international consensus that we still have a long way to go before we overcome the pandemic, it is the right time to focus our attention on what legal and political alternatives are at our disposal to ensure robust mechanisms of governmental accountability and the best outcomes, especially for those in most need.

Pandemia y poderes presidenciales: un problema y una propuesta

(Publicado en El Espectador el 06/04/2020. https://www.elespectador.com/opinion/pandemia-y-poderes-presidenciales-un-problema-y-una-propuesta-columna-913300)

Por: Julián Gaviria Mira y Esteban Hoyos Ceballos*

El desarrollo de la pandemia y las medidas que hasta el momento ha tomado el ejecutivo nos han llevado a pensar, de nuevo, acerca de los poderes presidenciales: su alcance, extensión y límites.

La primera pregunta que nos hacemos es qué tipo de poderes ejerce el ejecutivo cuando decreta medidas como el confinamiento obligatorio en todo el territorio nacional. Quizás en medio de la incertidumbre y el miedo nos ha parecido natural que alcaldes, gobernadores y, finalmente, el presidente de la República decidan confinarnos en nuestras casas bajo amenaza de multa en caso de no seguir los precisos lineamientos establecidos en los diferentes decretos y actos administrativos.

Pero un poder de este tipo y una restricción tal de nuestras libertades debe ser un asunto que debemos mirar con lupa y estar atentos a los mecanismos institucionales que se están desplegando para la atención de esta crisis. En estos momentos no sólo importa el qué (las medidas de confinamiento obligatorio) sino también el quién y el cómo (si las adoptan alcaldes, gobernadores o el presidente, o si lo hace este último a través de poderes excepcionales o a través de poderes ordinarios).   

Frente a estos acontecimientos y ante las decisiones del ejecutivo se ha iniciado un importante debate acerca de cuáles son los poderes presidenciales y cuáles son los mecanismos jurídicos adecuados para hacer frente a esta crisis. La tesis del Gobierno (“tesis de los poderes ordinarios”) afirma que una medida como el aislamiento obligatorio general, al ser un medio para la conservación y restablecimiento del orden público, puede ser ordenada a través de un decreto ordinario cuya legalidad y constitucionalidad es controlada por el Consejo de Estado, pudiendo estas facultades ser ejercidas (recuérdese que se consideran ordinarias) sin límite de tiempo y sin conexión directa con la declaratoria de emergencia. Los gobernadores y alcaldes han defendido una tesis similar, considerando que los artículos 296, 305 y 315 de la Constitución les otorgan estas mismas competencias.

Por otro lado, algunos constitucionalistas han defendido la tesis que podríamos llamar “tesis de los poderes extraordinarios”, que defendería que este tipo de medidas sólo pueden ser adoptadas a través de poderes excepcionales previstos en la Constitución y en cabeza del presidente. La tesis de los poderes ordinarios (defendida por el Gobierno) no es simplemente inconveniente; es desde nuestro punto de vista abiertamente inconstitucional.

Considerar que las restricciones de derechos derivadas del aislamiento obligatorio general pueden ser decretadas a través de las facultades ordinarias constitucionales, sin la intervención del Congreso, de la Corte Constitucional y sin la necesidad de poderes de emergencia es entender que el artículo 189 de la Constitución, bajo una amplia concepción del orden público, otorga poderes casi ilimitados no sólo al presidente de la República, sino a los gobernadores y alcaldes en sus respectivos territorios. 

La tesis de los poderes extraordinarios es, por obvias razones, preferible a la defendida por el Gobierno, pues reconoce la importancia de una característica que cualquier Constitución debe tener: debe ser un instrumento útil para el control del poder.

Sin embargo, esta tesis presenta también dificultades, al menos en lo que se refiere a esta emergencia en particular. Es cierto que vivimos una situación de emergencia y que debemos, como sociedad, hacer frente a un gran desafío. La declaración del estado de emergencia está entonces justificada. Pero sabemos también que probablemente esta situación se prolongará por un período que supera el límite constitucional de 90 días. ¿Qué ocurrirá una vez pasen estos 90 días y la necesidad de establecer medidas de distanciamiento social obligatorio se mantenga? Esta tesis parece implicar que necesitaremos declaraciones sucesivas de estados de emergencia durante los próximos meses más allá de la vigencia de la declaratoria. Esta no es una cuestión menor, pues durante estos estados de emergencia el presidente adquiere poderes normativos especiales y en todo caso parecería contrario al artículo 215 de la Constitución que establece límites temporales a los mismos.

Probablemente entonces la crisis generada por el SARS-CoV-2 no podrá ser superada en los 90 días que nuestra Constitución establece como plazo máximo en casos de emergencia económica, social y ecológica. No sólo esto; una situación que nos acompañará por dos o más años --según los cálculos de algunos expertos-- dudosamente puede ser considerada “excepcional” y deberíamos comenzar a pensar con cuáles mecanismos institucionales contamos para atender las dificultades ligadas a la pandemia y, en particular, la mejor manera de regular las medidas de aislamiento social obligatorio. 

Tal vez, y es tan sólo una propuesta que reconocemos necesita ser madurada, deberíamos pensar en la creación de un marco normativo sólido, amplio y flexible para la atención de la crisis del coronavirus --o de eventos de salud pública futuros-- que supongan medidas de confinamiento. Un marco normativo adoptado con las herramientas que otorga una democracia constitucional como la colombiana, en la que estas cuestiones deben ser discutidas en el Congreso y de forma abierta ante la opinión pública.

Este marco debería incluir cuestiones como quién puede decretar las medidas de aislamiento (el Gobierno Nacional, los alcaldes, los gobernadores, ¿cualquiera de ellos?); los mecanismos específicos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, departamental y local); los procedimientos que deben ser adoptados para que dichas medidas puedan ser tomadas (la conformación de comités de expertos; la exigencia o no de un concepto previo de un organismo técnico y si éste debe o no ser vinculante); el papel específico que jugará el Congreso en su labor de control político; los deberes de transparencia en los datos e información que sirven como base para la toma de decisiones de confinamiento; las medidas de mitigación del daño que el confinamiento causa en particular a los grupos sociales más vulnerables; los controles judiciales a los que dichas medidas deben estar sometidos, entre otras cuestiones. 

Si asumimos, como hemos dicho y en lo que al parecer hay consenso tanto en la opinión pública nacional como internacional, que nos espera un largo tiempo antes de considerar superada esta crisis, es conveniente fijar nuestra atención en estos temas y comenzar a discutir las diferentes alternativas jurídicas y políticas con las que contamos en democracia. 

* Profesores de la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT (Medellín, Colombia)