(Publicado el 14/09/2020 en https://www.elespectador.com/noticias/politica/cumple-el-congreso-con-el-control-politico-a-los-estados-de-emergencia-por-covid-19/)
Por Julián Gaviria Mira (@juliangaviriam)* y Ana Catalina Arango Restrepo (@anacatalina_ar)**
El lunes 14 de septiembre, a las 2:30 p.m, está citada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes una Audiencia Pública para discutir el Proyecto de Ley Estatutaria 009 de 2020. Este proyecto tiene por objeto modificar y adicionar algunos de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante las dos emergencias económicas declaradas debido la crisis generada por el Covid-19. Sobre este proyecto de ley hay muchas cosas que discutir, tanto sustanciales como formales. Cuestiones que, se espera, irán ingresando en el debate público a medida que las discusiones en el Congreso avancen. En esta artículo quisiéramos comenzar por poner sobre la mesa algunas cuestiones procedimentales que han causado inquietud desde que se dio a conocer el proyecto de ley: ¿viola el proyecto el principio de unidad de materia o, por el contrario, es un ejercicio legítimo de las competencias del Congreso, tanto legislativas como de control político?
La principal cuestión que ha suscitado hasta el momento el Proyecto 009 es la presunta violación del principio de unidad de materia. Este principio, consagrado en el Artículo 158 de nuestra Constitución, exige que un proyecto de ley tenga una correspondencia entre el título y su contenido, así como una conexidad entre las distintas normas que lo integran. Las dudas acerca de la violación de este principio se presentan debido a la gran variedad de temas que abarca el proyecto. Estos temas van desde el acceso al agua potable y la extensión del llamado “impuesto solidario”, hasta la regulación de los contratos de arrendamiento o la modificación del Código Civil. Pese a esto no nos parece nada claro que el proyecto viole la unidad de materia. No obstante la variedad de temas tratados, es también claro que todos tienen en común que fueron regulados por el ejecutivo para atender la crisis generada por el Covid. Esta problemática, es posible decir, les da la unidad que exige el principio.
Hay una segunda cuestión sobre la que quisiéramos llamar la atención, cuestión no discutida hasta el momento y que nos puede dar luces acerca de la correcta interpretación del principio de unidad de materia en nuestro sistema político-constitucional. Nos referimos al problema relativo al sistema de frenos y contrapesos y al principio de separación de poderes. El Proyecto de Ley 009 no es simplemente un proyecto en el que se regulen diversos temas relacionados con la atención de la crisis generada por el Covid. Es la respuesta de la rama legislativa a las facultades ejercidas por el Gobierno durante los estados de emergencia y este hecho debe ser tenido en cuenta al momento de evaluar qué contenidos pueden o no integrarse en un mismo proyecto.
El Artículo 215 de nuestra Constitución le da la posibilidad al Gobierno de declarar un estado de emergencia y le otorga con esto la facultad de expedir decretos que tienen el mismo rango de una ley expedida por el Congreso. Estos decretos, debe agregarse, permanecen en el ordenamiento jurídico una vez cese la emergencia. El ejercicio de esta facultad implica un desbalance constitucional y un riesgo para la democracia, pues supone el aumento de los poderes del ejecutivo en un sistema ya marcado por una fuerte concentración de poder en esta rama del poder público. Es por esta razón que nuestra Constitución estableció una serie de límites y controles (los famosos frenos y contrapesos) que buscan proteger el sistema democrático permitiéndole a otras ramas del poder público (al Congreso y a las cortes) tomar medidas que eviten desbordamientos de los poderes otorgados por la Constitución. Para este caso, la Constitución previó dos formas de control: uno jurídico en cabeza de la Corte Constitucional y un control político reforzado en cabeza del Congreso de la República.
La facultad que la Constitución le otorga al Presidente de expedir decretos con fuerza de ley viene acompañada entonces de la facultad del Congreso de “derogar, modificar o adicionar los decretos” cuando lo considere necesario. No obstante, este control que está llamado a ejercer el Congreso es asimétrico respecto a la facultad que se le otorgó al ejecutivo. Mientras el Presidente puede expedir decretos que entran a regir de forma inmediata, para derogar o modificar estos decretos el Congreso debe tramitar un proyecto de ley que exige su aprobación en cuatro debates. No se debe olvidar que, además de esto, el Presidente puede bloquear este intento de modificar o derogar sus medidas a través de la objeción presidencial. Si el Presidente objeta el proyecto, como es posible que lo haga, nuevamente se le exige al Congreso conseguir en las plenarias de ambas cámaras una mayoría para rechazar esta objeción.
Las dificultades que tienen el Congreso para responder a la acción del ejecutivo son entonces bastante claras. Si a estas ya evidentes dificultades se le agrega la exigencia de presentar y discutir un proyecto de ley para modificar, derogar o adicionar cada decreto legislativo, es decir, si se le impide modificar de forma unificada los decretos expedidos por el Gobierno, se estaría poniendo una carga tal en el Congreso que haría imposible el control que la misma Constitución ha previsto para este tipo de casos. Interpretar de forma tan estricta el principio de unidad de materia, significaría vaciar de contenido el principio de separación de poderes. Una correcta interpretación de nuestra Constitución y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional nos indica que, al menos en este caso y con lo discutido hasta el momento, no se están desconociendo las exigencias establecidas por el Artículo 158 constitucional y se está por el contrario ejerciendo la obligación de control político consagrada en el Artículo 215.
* Profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT.
** Profesora de la Facultad de Derecho de la IUE y coordinadora de Antioquia Visible de la Universidad EAFIT.
